城市地下管線安全管理的問題及對策
行業動態
01-27
2016
城市地下管線是城市基礎設施的重要組成部分，是城市的“生命線”。隨著城市發展和經濟社會活動的迅速發展，城市地下管線的重要性及由條塊分割的管理體制引起的諸多矛盾日益凸現。道路無序開挖等情況與現代城市建設形成明顯反差，不僅直接影響城市景觀，同樣也嚴重阻礙著城市功能的正常發揮，而且地下管線事故呈逐年增多趨勢，內澇、泄漏、爆炸，乃至奪命，隱患不斷，成了城市的“生病線”，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序，充分暴露出地下管線安全管理的嚴峻形勢。
地下管線安全問題癥狀根源
規劃編制不完善
絕大多數城市還沒有制訂一個地下綜合統籌規劃，雖然各種地下管線專業規劃編制相對完善，但缺少城市地下管線綜合規劃對各類管線進行綜合安排、統籌規劃，導致各種工程管線在規劃設計中存在矛盾。另外，城市道路規劃建設的寬度小于各類管線統一建設所需要的距離，如果安排所有的管線入地，結果必然是各類管線之間的安全距離違反標準規范。
管理機制不健全
地下管線監管是當下城市管理的“短板”。管線建設的各環節管理分屬于不同的政府職能部門，如管線的規劃管理由城市規劃部門負責、管線建設的開工許可由區城管（建設）部門負責審批、管線工程檔案由城建檔案管理部門負責。由于規劃、建設、管養、行政執法分屬不同部門，地下管線陷入“誰都該管，誰都難管”的尷尬境地。部門之間綜合管理制度和協調機制還不健全，給地下管線的規劃建設和管理工作造成很大的阻礙。比如，當建設單位在施工中遇到影響管線埋設位置的諸多未預見問題時，不得不違反規劃審批方案，隨意調整埋設位置，使所建地下管線工程與審批的設計圖紙嚴重不符。有些管線產權單位對改建和擴建的管線工程不按程序規定報批而任意施工，給城市地下管線的規劃、建設和管理帶來相當大的麻煩，導致各種管線重疊交錯、雜亂無章，管線安全問題日益增多。
管線家底不清楚
一些城市地下管線現狀資料不全、更新不快，電子信息量嚴重缺乏，可信度較差。管線檔案由各產權單位分散保存，信息資源得不到共享。市政維修單位不能完全掌握管線的整體情況，增加了地下管線的施工、搶修、日常管養的時間和人力成本，在一定程度上妨礙了城市經濟社會的有序發展。
第三方施工管理不到位
“每個事故點附近都有一臺挖掘機”。在管線事故的統計中，有七成是由于第三方施工導致的。地下管線資料不完整，一些現場施工人員并不清楚管線鋪設情況，往往導致險情橫生。此外，施工方違規成本低，造成損失后費用難追回。以燃氣管線為例，《城鎮燃氣管理條例》明確規定“在燃氣設施保護范圍內，從事敷設管道、打樁、頂進、挖掘、鉆探等活動時，建設單位應當查明施工范圍內地下燃氣管線的相關情況，并與燃氣經營者共同制定燃氣設施保護方案。”現實并非如此。雖然施工前作了技術交底，但不少第三方施工單位在施工時并不告知燃氣公司，更談不上制訂應急保護方案。因野蠻施工造成地下管網設施損壞的案例逐漸增多，尤其是油氣管線，更是關系到公共安全。
城市地下管線安全管理的對策
規劃科學化
根據國務院辦公廳《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》要求，在2015年年底前加強對各管線專項規劃的協調，做好完成地下管線綜合規劃編制。統一規劃、綜合協調各類管線，使各種管線能夠得到統籌安排，各得其位，避免干擾。城市規劃建設主管部門要按時間節點編制完成城市地下管線綜合規劃，進一步規范管線綜合規劃的編制和審批工作,確保各類管線布局的合理、有序。城市道路建設主管部門在制訂道路年度建設（改造）計劃時，應提前告知相關行業主管部門和管線單位。各行業主管部門應指導管線單位，根據城市道路年度建設計劃和地下管線綜合規劃，制訂各專業管線年度建設計劃，并與城市道路年度建設計劃同步實施。要統籌安排各專業管線工程建設，力爭一次敷設到位，并適當預留管線位置。
施工制度化
加快制訂地下管線建設管理辦法。城市規劃建設主管部門要盡快會同相關部門制定《地下管線建設管理實施辦法》，對城市地下管線的規劃、建設施工、空間資源以及部門協調等方面進行統一規范管理，降低事故發生幾率。通過法規制訂地下管線建設工程施工單位交納安全生產風險抵押金制度以及管線權屬單位、建設單位、施工單位三方聯合會簽制度。風險抵押金是企業用于生產安全事故的搶險、救災和善后處理的專項資金，企業已按規定繳納風險抵押金的，不再重復繳納。地下管線建設工程實行聯合會簽制度。會簽時，各地下管線權屬、建設單位提交《市地下管線建設工程聯合會簽表》，施工單位出具《市地下管線建設工程安全保護承諾書》。
管理條理化
目前，地下管線管理涉及環節分段、部門眾多，欠缺聯動，條塊分割。雖然一些城市也專門設立了地下管線的主管部門，在管線統籌、協調等方面做了大量工作，但難以有效提高地下管線綜合管理的水平。現結合國內城市特點情況，提出兩個方案，以供參考。
方案一：九龍治水，轉成一龍治水。原本分布在規劃、建設、城管、城建檔案等部門的管線規劃、建設、開挖、歸檔等管線監管環節職能，全部劃歸地下管線主管部門，將改變原有的分段監管體制，形成一體化、廣覆蓋、專業化、高效率的地下管線監管體系，有效實施統一監督管理。
方案二：九龍治水，確定龍頭。形成以地下管線的主管部門為核心、各職能部門協調配合的聯合管理模式。在不觸動職能分工的前提下，實行地下管線建設管理聯席會議制度，加強理順各職能部門的相互關系。聯席會議定期和不定期召開，主要任務是部署地下管線建設的各階段工作，協調解決地下管線建設管理工作中遇到的問題，指導、督促、檢查地下管線建設管理相關工作，加強各職能部門聯合管理。各職能部門從管線工程的規劃許可到施工許可、工程驗收及違法建設查處的各個環節相互配合，各司其職，各盡其責。
信息系統化
開展城市地下管線普查和建立綜合管理信息系統。統一數據標準，開展普查和建立完善信息系統，有利于解決城市地下管線材料不全、不準的問題，為城市規劃、建設和管理以及地下管線安全運行提供有力支撐。開展城市地下管線普查和建立綜合管理信息系統的資金要到位。目前，國內大多城市的財政資金比較緊張，為了鼓勵社會資本參與城市地下管線及道路相關附屬設施普查和信息管理系統建設，建議地下管線普查經費資金由各城市的智慧城市平臺建設公司負責組織籌集。綜合管理信息系統建設工作則應移交智慧城市平臺建設公司，加速推進綜合管理信息系統與數字化城市管理系統、智慧城市融合。
行業自律化
充分發揮行業組織的積極作用。引導和采取政府購買服務等多種方式，促進培育地下管線單位行業協會發展，通過行業組織之間的互動，建立地下管線權屬單位之間的快速溝通機制，形成管線權屬單位參與地下管線規劃建設、運行維護及應急防災等工作，廣泛應用精確測控、示蹤標識、無損探測與修復、非開挖、物聯網監測和隱患事故預警等先進技術和地下管線建設新工藝、新材料和新設備，形成互相學習的氛圍。通過行業協會組織從業人員安全演練和應急防災知識培訓，并實現管線事故安全搶險力量共享機制。對在地下管線建設和維護中作出突出貢獻的單位和個人，行業協會應當給予表彰和獎勵。
