海綿城市建設是中國城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展的助推器
行業(yè)動態(tài)
12-08
2015
轉變城市發(fā)展方式——海綿城市建設意義重大
我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城市建設取得顯著成就，同時也存在開發(fā)強度高、硬質(zhì)鋪裝多等問題，導致下墊面過度硬化，改變了城市原有自然生態(tài)本底和水文特征。以我國北方為例，城市開發(fā)建設前，在自然地形地貌的下墊面條件下，70%~80%的降雨可以通過自然滯滲進入地下，涵養(yǎng)本地生態(tài)和環(huán)境，只有20%~30%的雨水形成徑流外排；而城市開發(fā)建設后，下墊面硬化導致70%~80%的降雨形成徑流，僅有20%~30%的雨水能夠入滲，呈現(xiàn)了相反的水文特征。研究表明，一個地區(qū)的自然水文特征發(fā)生10%的變化，就會對當?shù)氐纳鷳B(tài)和環(huán)境產(chǎn)生一定的影響；如果變化超過30%，就會對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成嚴重影響，甚至出現(xiàn)生態(tài)退化。城市開發(fā)建設破壞了自然的“海綿體”，導致“逢雨必澇、雨后即旱”，同時也帶來了水環(huán)境污染、水資源緊缺、水安全缺乏保障、水文化消失等一系列問題。這些現(xiàn)象在我國已十分普遍。
發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，也曾出現(xiàn)過類似情況，他們及時調(diào)整城市規(guī)劃、建設和管理理念，通過控制雨水徑流，有效應對了上述問題。
習近平總書記針對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提出建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”的要求。為貫徹落實習近平總書記指示，2014年10月，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《海綿城市建設技術指南》，2015年1月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部發(fā)布了《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》，2015年7月，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《海綿城市建設績效評價與考核辦法》，啟動了我國海綿城市建設工作。2015年10月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進海綿城市建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確海綿城市建設是城市發(fā)展的方式，并確立了未來我國推進海綿城市建設工作目標和基本原則，是我國推進新型城鎮(zhèn)化建設的一個重要行動綱領。
海綿城市建設本質(zhì)是通過控制雨水徑流，恢復城市原始的水文生態(tài)特征，使其地表徑流盡可能達到開發(fā)前的自然狀態(tài)，即恢復“海綿體”，從而實現(xiàn)修復水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復興水文化的五位一體的目標。通過人工和自然的結合、生態(tài)措施和工程措施的結合、地上和地下的結合，既解決城市內(nèi)澇問題、水體黑臭的問題，又可以調(diào)節(jié)微氣候、改善人居環(huán)境。
我們應該充分認識推進海綿城市建設的重要意義：
（一）海綿城市建設是“穩(wěn)增長、調(diào)結構、促改革、惠民生”的重要內(nèi)容。海綿城市建設涉及城市建設的方方面面，與新區(qū)建設、舊城改造以及棚改緊密相關，涉及房地產(chǎn)、道路、園林綠化、水體、市政基礎設施等建設，能夠有效拉動投資。據(jù)初步估算，如果全國新區(qū)開發(fā)和舊城改造按照海綿城市理念實施，每年可以形成投資量近萬億元。
（二）海綿城市建設是落實生態(tài)文明建設的重要舉措。通過海綿城市建設，保護城市原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等生態(tài)敏感區(qū)，結合綠色建筑、低影響開發(fā)建設（LID）以及綠色基礎設施建設（GI），充分利用自然地形地貌，調(diào)節(jié)雨水徑流，充分利用天然植被、土壤、微生物凈化水質(zhì)，最大限度地減少城市開發(fā)建設行為對原有生態(tài)環(huán)境造成的破壞。
（三）海綿城市建設是城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展的重要方式。可以保證城市生態(tài)空間，涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)，調(diào)節(jié)城市小氣候，減少城市熱島效應；同時，也為生物特別是水生動植物提供棲息地，恢復城市生物多樣性，營造生態(tài)、優(yōu)美的景觀環(huán)境。
（四）海綿城市建設對中國跨越中等收入陷阱具有重要的支撐作用。“十三五”期間將是中國經(jīng)濟突破中等收入陷阱的關鍵時期，成敗與否，很大程度上取決于經(jīng)濟結構轉型升級。縱觀發(fā)達國家走過的歷程，起初也是先污染后治理，之后從綠色發(fā)展中尋求產(chǎn)業(yè)和技術升級，實現(xiàn)新的一輪經(jīng)濟發(fā)展。綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣在中國經(jīng)濟建設中占有著舉足輕重的地位，海綿城市建設作為未來一段時期中國城鎮(zhèn)化走綠色發(fā)展道路的重要舉措，必將助力中國跨越中等收入陷阱。
將70%的降雨就地消納和利用——海綿城市建設的總體要求
《指導意見》提出，通過海綿城市建設，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求。
海綿城市建設的原則是“生態(tài)為本、自然循環(huán)；規(guī)劃引領、統(tǒng)籌推進；政府引導，社會參與。”
生態(tài)為本、自然循環(huán)。優(yōu)先利用自然的力量控制雨水徑流，充分發(fā)揮山水林田湖等自然地形地貌對降雨的積存作用，充分發(fā)揮植被、土壤等自然下墊面對雨水的滲透作用，充分發(fā)揮濕地、水體等對水質(zhì)的自然凈化作用。
規(guī)劃引領、統(tǒng)籌推進。推進海綿城市建設，一定要規(guī)劃先行，要將海綿城市建設理念和要求系統(tǒng)地融入到城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和各相關專項規(guī)劃。這是將海綿城市的建設常態(tài)化、長期化，避免“運動化”、“突擊化”的關鍵，也是體現(xiàn)海綿城市建設的科學性、合理性和可操作性的要求。
政府引導，社會參與。城市人民政府是海綿城市建設責任主體，要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導作用，加大財政、融資等方面的政策支持力度，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，營造良好發(fā)展環(huán)境。吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。
海綿城市建設是一個系統(tǒng)工程，要以目標和問題為導向，統(tǒng)籌推進。《指導意見》要求，從2015年起，全國各城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)要全面落實海綿城市建設要求。老城區(qū)要結合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機更新等，以解決城市內(nèi)澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區(qū)域整體治理，逐步實現(xiàn)小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解。重點抓好海綿型建筑與小區(qū)、海綿型道路與廣場、海綿型公園和綠地建設，自然水系保護與生態(tài)修復，以及綠色蓄排與凈化利用設施建設等五方面工作，同時也要避免大拆大建。
規(guī)劃先導技術得當——海綿城市建設的實施途徑
（一）規(guī)劃引領
《指導意見》明確指出：“科學編制規(guī)劃。編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及道路、綠地、水等相關專項規(guī)劃時，要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標”。
徑流系數(shù)是表征水文特征的一個非常重要的參數(shù)，它是自然狀態(tài)下地表徑流量與總降雨量的比值，與自然地理氣候狀況有直接關系。鑒于徑流系數(shù)指標過于理論化，在實際應用過程中不易操作，因此，通過將徑流系數(shù)的概念轉化為年徑流總量控制率，并通過年徑流總量控制率求得所對應的設計雨強（mm/d），作為海綿城市規(guī)劃建設的管控指標，以便于實際操作、考核和監(jiān)管。
一般而言，在自然狀態(tài)下，大到暴雨時（小概率降雨事件）易形成地表徑流；而在中小降雨時（大概率降雨事件）較少形成大量的地表徑流，主要入滲地下。因此，海綿城市建設就是要控制小降雨的徑流，將雨水留在原位，以期達到將70%的降雨就地消納和利用的目標。
《指導意見》還明確要求：“劃定城市藍線時，要充分考慮自然生態(tài)空間格局。建立區(qū)域雨水排放管理制度，明確區(qū)域排放總量，不得違規(guī)超排”。排水分區(qū)的劃定是建立區(qū)域雨水排放管理制度的基礎。一個城市由若干個排水分區(qū)組成，每個排水分區(qū)就是一個大的區(qū)域雨水排放管理的單元，在此區(qū)域內(nèi)所有的建設開發(fā)項目都有義務共同承擔規(guī)劃確定的雨水年徑流總量控制率的目標要求。
《指導意見》還明確要求：“嚴格實施規(guī)劃。將建筑與小區(qū)雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等海綿城市建設要求作為城市規(guī)劃許可和項目建設的前置條件，保持雨水徑流特征在城市開發(fā)建設前后大體一致。在建設工程施工圖審查、施工許可等環(huán)節(jié)，要將海綿城市相關工程措施作為重點審查內(nèi)容；工程竣工驗收報告中，應當寫明海綿城市相關工程措施的落實情況，提交備案機關。”
（二）技術路線
源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理是海綿城市的技術路線。
源頭減排。城市是社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源矛盾最為突出的地域，中國是人口大國，城鎮(zhèn)化用地非常緊張，目前，我國城鎮(zhèn)化率達到55%，創(chuàng)造的GDP接近全國的80%，可想而知，城市的環(huán)境容量非常有限。傳統(tǒng)“快排”的末端治理模式，成本高昂，難以為繼，無法支撐城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要，必須從源頭減排來分解責任和壓力。源頭減排，就是要在城市各類建筑、道路、廣場等易形成硬質(zhì)下墊面（雨水產(chǎn)匯流形成的地區(qū)）處著手，實現(xiàn)有效的“徑流控制”，即從形成雨水產(chǎn)匯流的源頭著手，盡可能將徑流減排問題在源頭解決，這就要綜合采用綠色建筑和低影響開發(fā)建設的手段，在建筑和小區(qū)等地塊的開發(fā)建設過程中，結合區(qū)域雨水排放管控制度，落實雨水徑流控制的要求。源頭減排，既分解了責任和資金（類似開發(fā)商在地塊開發(fā)建設中落實綠地率指標要求），又將市政管網(wǎng)等排水設施的壓力也從源頭得到了分解。
過程控制。傳統(tǒng)排水系統(tǒng)的設計是按照末端治理的思路進行的，城市排水管網(wǎng)按最大設計雨強來設計管徑。海綿城市建設的理念是要通過“滲、滯、蓄”等措施將雨水的產(chǎn)匯流錯峰、削峰，不致產(chǎn)生雨水共排效應，使得城市不同區(qū)域匯集到管網(wǎng)中的徑流不要同步集中排放，而是有先有后、參差不齊、細水長流地匯集到管網(wǎng)中，從而降低了市政排水系統(tǒng)的建設規(guī)模，也提高了系統(tǒng)的利用效率。簡而言之，過程控制是利用綠色建筑、低影響開發(fā)和綠色基礎設施建設的技術手段，通過對雨水徑流的過程控制和調(diào)節(jié)，延緩或者降低徑流峰值，避免雨水徑流的“齊步走”。
系統(tǒng)治理。水的外部性很強，幾乎無所不及，治水絕不能“就水論水”。習近平總書記提出要牢固樹立“山水林田湖”生命共同體的理念，充分體現(xiàn)了水的特點。治水也要從生態(tài)系統(tǒng)的完整性來考慮，充分利用好地形地貌、自然植被、綠地、濕地等天然“海綿體”的功能，充分發(fā)揮自然的力量。同時，也要考慮水體的“上下游、左右岸”的關系，既不能造成內(nèi)澇壓力，也不能截斷正常徑流，影響水體生態(tài)。因此，海綿城市不是一個部門的事，相關部門一定要形成合力，統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設、精細管理，實現(xiàn)“規(guī)劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網(wǎng)”，才能夠收到事半功倍的效果。
（三）技術措施
海綿城市建設的方法即是從傳統(tǒng)“快排”模式轉化為“滲、滯、蓄、凈、用、排”（海綿城市建設的“六字箴言”）主要工程技術措施。
“滲”，減少硬質(zhì)鋪裝、充分利用自然下墊面滲透作用，減少徑流，涵養(yǎng)生態(tài)與環(huán)境，積存水資源。
“滯”，通過雨水滯留，以空間換時間，提高雨水滯滲的作用，同時也降低雨水匯集速度，延緩峰現(xiàn)時間，既降低排水強度，又緩解了災害風險。
“蓄”，降低峰值流量，調(diào)節(jié)時空分布，為雨水利用創(chuàng)造條件。
“凈”，減少面源污染，降解化學需氧量（COD）、懸浮物（SS）、總氮（TN）、總磷（TP）等主要污染物，改善城市水環(huán)境。
“用”，充分利用雨水資源和再生水，提高用水效率，緩解水資源短缺。
“排”，構建灰綠結合的蓄排體系，避免內(nèi)澇等災害，確保城市運行安全。
（四）厘清關系海綿城市建設要著重處理好幾個關系。
一是水質(zhì)和水量的關系。有質(zhì)無量，水不夠用；有量無質(zhì)，水不能用，只有量和質(zhì)統(tǒng)一才能處理好水的自然循環(huán)和社會循環(huán)的關系，體現(xiàn)人與自然和諧共生，將水取之于自然，還要回歸于自然。
二是分布與集中的關系。分布就是化整為零，源頭減排，在“小”上下功夫；集中就是要集零為整，末端處理，在“大”上下功夫。設施建設的分散和集中需要因地制宜，處理好節(jié)能、就近再生利用以及運營管理等問題。
三是景觀和功能的關系。有景觀無功能是“花架子”，有功能無景觀，是“傻把式”。要將自然生態(tài)功能融入到景觀中，做到功能和景觀兼具。目前，我們一些園林綠化的做法，太注重景觀，忽略了園林對水的自然吸納、凈化的功能，反而加大了對市政排水系統(tǒng)的壓力。
四是生態(tài)和安全的關系。對大概率小降雨，要從涵養(yǎng)生態(tài)的角度留住雨水；對小概率大降雨，要以安全為重，妥善及時地排水防澇。
五是“綠色”與“灰色”的關系。“綠色”基礎設施倚仗自然力量，實現(xiàn)“自然積存、自然滲透、自然凈化”。“綠色”與“灰色”要相互融合，實現(xiàn)互補，不能顧此失彼。發(fā)達國家的實踐證明，綠色基礎設施比灰色基礎設施的全生命周期的成本支出要少20%左右，尤其是在運行管理方面，節(jié)省大量的人力和財力，從而降低運行管理費用。
創(chuàng)新機制合作共贏——海綿城市建設的政策支撐
《指導意見》提出，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理，鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本相組合，組建具備綜合業(yè)務能力的企業(yè)集團或聯(lián)合體，采用工程總承包等方式統(tǒng)籌組織實施海綿城市建設相關項目，發(fā)揮整體效益。要結合政府職能轉變，在建設海綿城市的過程中，改變以往城市公用事業(yè)的供給一手包辦的做法，發(fā)揮市場主體的作用，提高城市公共服務的供給質(zhì)量和效率；同時，依法依規(guī)，強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。我們也要積極培育“技術+資本”的骨干企業(yè)，適度提高產(chǎn)業(yè)集中度，打造城市基礎設施建設領域具備咨詢策劃、規(guī)劃設計、建設運營、技術產(chǎn)品供應、投融資等全產(chǎn)業(yè)鏈條能力的“航母級”骨干企業(yè)集團。
《指導意見》中還明確了完善融資支持方面的措施政策：一是中長期信貸支持。充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融作用，鼓勵對海綿城市建設提供中長期信貸支持。二是擔保創(chuàng)新類貸款。積極開展購買服務協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。三是專項建設基金支持。將海綿城市建設中符合條件的項目列入專項建設基金支持范圍。四是鼓勵發(fā)行債券等。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券和項目收益票據(jù)，用于海綿城市建設項目。
當前，海綿城市建設與當前國家倡導和實施的生態(tài)文明建設、“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生”、政府和社會資本合作（PPP）等戰(zhàn)略相契合。因此，海綿城市建設正處在各項優(yōu)惠政策扶植的黃金窗口期，各地應該住機遇，充分利用好各類政策的組合，加快推進海綿城市建設，先行先得益，解決好城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展的問題。（作者系住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司副司長）
