完善城市治理機制
行業(yè)動態(tài)
04-13
2016
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出了“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標要求。2015年12月，中央城市工作會議明確指出，要“堅持以人為本、科學發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。”城市治理是國家治理和社會治理體系的重要內(nèi)容。完善城市治理機制，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念和方式的重要舉措，是增強城市軟實力、全面建成現(xiàn)代化城市的必然要求，有利于提高城市政府履職能力，提高人民群眾依法參與管理城市事務的能力，實現(xiàn)城市各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。
一、城市治理的發(fā)展歷程
治理理論起源于20世紀70年代興起的新公共管理運動，它是在對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系的反思中產(chǎn)生的。全球治理委員會1995年對治理作出如下界定：“治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和。”治理的內(nèi)涵體現(xiàn)的是政府與市場機制、社會力量合作，以更好地促成公共目標。隨著治理這種新的管理公共事務的思想逐漸得到廣泛認同，城市治理理論開始興起，成為治理理論最重要的實踐領域。
目前，城市治理在一些發(fā)達國家已經(jīng)形成相應的模式，城市管理從政府主導逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾街卫怼Ｃ绹怀龅氖恰靶≌⒋笊鐣保剿鞒隽耸袌鼋?jīng)濟條件下如何調(diào)動城市利益相關者共同參與治理城市，較好地解決了城市建設和治理中政府“越位”和“缺位”的問題。日本的特點是注重長遠規(guī)劃，廣泛調(diào)動社會力量參與城市治理，小區(qū)、商鋪、停車場等管理職能大多由企業(yè)承擔。英國的特點是社會自我組織、自我管理能力十分強大，其第六大城市布里斯托市人口僅41萬，但社會組織就超過1000個。新加坡城市治理的核心經(jīng)驗是科學處理好規(guī)劃、建設和管理三者的關系，以各項戰(zhàn)略、制度和法律法規(guī)的嚴格執(zhí)行為保障，真正做到了城市規(guī)劃、建設和管理的有機銜接、協(xié)同發(fā)展。
我國真正契合現(xiàn)代治理理論的城市治理始于2000年之后，社會各界通過研究發(fā)達國家城市“多元共治”與“協(xié)作治理”過程中政府、社會、企業(yè)三者作用，從而提煉出對我國城市實踐的啟示。地方也紛紛開始了對城市治理的實踐探索，推動城市管理走向城市治理已經(jīng)成為城市政府的共識。在逐步推進城市公共事務信息公開、公眾參與等方式的同時，也開始探索進一步推進治理機制的制度化、程序化和規(guī)范化。早在2004年，北京市東城區(qū)就在信息技術(shù)的基礎上，創(chuàng)新萬米單元網(wǎng)格管理法，對城市管理部件、事件進行精細化管理，目前網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為我國城市治理的重要方式之一。南京市2012年年底出臺了《城市治理條例》，是我國第一部關于城市治理的地方性法規(guī)，它將城市治理定義為“為了促進城市和諧和可持續(xù)發(fā)展，增進公眾利益，實行政府主導、公眾參與，依法對城市規(guī)劃建設、市政設施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理、應急處置等公共事務和秩序進行綜合服務和管理的活動”，其突出特點是成立治理委員會，由政府官員和市民代表共同商討決定城市事務，以實現(xiàn)政民合作、共同治理。
二、完善城市治理機制的三個要點
（一）城市治理的核心是以民為本，民生優(yōu)先
當前，我國正處于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關鍵時期，全面深化改革的目標就是要讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。城市作為經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的載體，其發(fā)展的根本目的就是讓全體市民共享改革開放的成果。城市治理是在城市管理的基礎上，通過創(chuàng)新治理方式、構(gòu)建科學治理格局，對城市的生產(chǎn)要素進行整合，提升城市公共服務水平，以期實現(xiàn)城市讓生活更美好的目標。在城市治理過程中，只有真正做到人民城市人民管，落實惠民措施，提供便民服務，突出民生優(yōu)先，實現(xiàn)改善民生與社會治理的良性互動，減少和消除社會問題，才能讓城市成為市民全面自由發(fā)展的空間。
（二）城市治理的前提是重新定位城市政府職能
傳統(tǒng)的城市管理，指的是城市政府作為管理主體，對城市公共事務的治理，強調(diào)政府對社會單方面自上而下的管控。而城市治理則要求從片面強調(diào)政府在社會管理中的單方責任向同時強調(diào)政府、市場、公民共同承擔社會責任的轉(zhuǎn)變。一方面，政府需要重新劃定自己的職能邊界，從管不好和不該管的領域中退出，簡政放權(quán)，堅持依法行政，建設法治型政府。另一方面，其首要職能應定位在為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，強化服務型政府建設。建立法治政府和服務型政府是達成現(xiàn)代城市治理的前提條件，城市政府在職能上要實現(xiàn)的是從“劃槳人”到“掌舵人”的轉(zhuǎn)變。
（三）城市治理的基礎是多元主體協(xié)商共治
從社會系統(tǒng)工程的角度出發(fā)，城市治理的主體要由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，建立起以政府為主導，有營利企業(yè)、非營利組織或非政府組織、社會公眾等多元主體參與的城市治理方式。強調(diào)的是多元主體之間的多向度的協(xié)商與合作，從而達成對城市公共事務的有效治理。城市治理首先強調(diào)公民對社會公共事務的自我管理與自治，同時也并不排斥政府對社會公共事務的管理，強調(diào)政府與社會的合作共治。只不過政府不再是唯一的治理者，而是由政府、企業(yè)和社會組織共同形成一個治理體系，這三方力量分工合作，共享權(quán)力，共擔責任，形成多中心治理方式。
三、完善城市治理機制的途徑
（一）落實市、區(qū)、街道、社區(qū)的管理責任，健全城市基層治理機制
習近平總書記要求，堅持重心下移，完善社區(qū)治理模式，充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織作用，積極推進網(wǎng)格化服務管理體系建設。要推行城市網(wǎng)格化管理，明確和落實市、區(qū)、街道、社區(qū)的管理責任，建立健全市、區(qū)、街道、社區(qū)管理網(wǎng)絡，科學劃分網(wǎng)格單元，將城市管理、社會管理和公共服務事項納入網(wǎng)格化管理。明確每一個網(wǎng)格的管理對象、管理標準和責任人，開展日常巡查檢查，實現(xiàn)網(wǎng)格管理的常態(tài)化、精細化和制度化。依托信息化平臺，整合網(wǎng)格內(nèi)政務資源和社會資源，及時發(fā)現(xiàn)和快速處置問題，變被動管理為主動服務，實現(xiàn)政府社會管理和公共服務職能在基層的有效落實。
（二）強化街道、社區(qū)黨組織核心作用
街道、社區(qū)黨組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，在基層城市治理中擔負著領導核心責任。強化街道、社區(qū)黨組織在城市治理中的核心作用，應當強化街道、社區(qū)黨組織的領導能力。增強街道、社區(qū)黨組織書記的責任意識，認真學習、深刻領會中央關于城市治理工作的部署要求，轉(zhuǎn)變基層黨建工作理念，強化基層黨組織建設，增強凝聚力和戰(zhàn)斗力。應當強化街道、社區(qū)黨組織的協(xié)調(diào)能力。健全組織協(xié)調(diào)機制，加強街道黨工委與社區(qū)黨支部的工作聯(lián)系和協(xié)作配合。健全工作協(xié)調(diào)機制，圍繞城市治理的具體目標、任務，主動認領工作，積極抓好落實。應當強化街道、社區(qū)黨組織的服務能力。加大對社區(qū)建設的投入力度，提升社區(qū)服務、管理的硬件水平。組織建立社區(qū)服務隊伍，加強社區(qū)管理和服務人才培養(yǎng)，創(chuàng)新服務方式方法，滿足市民多元化需求。
（三）以社區(qū)服務型黨組織建設帶動社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織建設
黨的十八大報告提出，“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”。社區(qū)黨組織肩負著為群眾服務的直接責任，應當牢固樹立服務群眾的理念，把服務群眾作為第一職責，把群眾滿意作為根本標準，扎扎實實為群眾辦實事、做好事、解難題，把人民群眾緊緊團結(jié)和凝聚在社區(qū)黨組織周圍。應當建立社區(qū)公共事務準入制度，將社區(qū)承擔的行政性管理事務交還給街道，強化社區(qū)的自治職能和服務職能。整合基層組織服務資源，在社區(qū)建立服務中心，提供一站式、一條龍服務。進一步推進政事分開、政社分開，凡是社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，有效解決一些領域公共服務產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題。放寬市場準入，降低門檻，支持和規(guī)范服務性、公益性、互助性的社團群體和中介組織發(fā)展。建立健全社會組織機構(gòu)孵化、能力提升、購買服務和項目監(jiān)管機制，創(chuàng)新基層社會管理方式。引導支持志愿服務組織發(fā)展，鼓勵其積極參與城市管理，為市民提供便民和公益服務。
（四）實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動
加強基層政府、社區(qū)組織、市場主體和社會力量在社區(qū)治理過程中的平等協(xié)作，促進行政機制、自治機制和協(xié)同機制在社區(qū)層面有效銜接，增強服務能力，實現(xiàn)社會服務功能的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。把強化社會調(diào)節(jié)、居民自治作為推進社區(qū)治理體制創(chuàng)新的核心任務，強化自治組織、群團組織、社會組織在社區(qū)治理和服務中的職責，最大限度激發(fā)和增強社區(qū)活力。進一步發(fā)揮居委會的作用，增強社區(qū)服務功能，完善民主協(xié)商機制。完善社區(qū)公共服務設施建設，打造方便快捷生活圈。倡導社區(qū)居民制訂文明公約，推動居民自治管理，提高和諧社區(qū)的自我建設能力。在社區(qū)秩序管理上，應當綜合運用規(guī)劃引導、市場運營、商戶自治等方式，合理設置攤點群、疏導點等便民經(jīng)營場所和服務網(wǎng)點，實現(xiàn)促創(chuàng)業(yè)、帶就業(yè)、助發(fā)展、促和諧的目標。健全公眾參與機制，把擴大公眾參與作為推進城市治理機制創(chuàng)新的根本方法，明確公眾參與城市治理權(quán)利和途徑，暢通公眾參與治理和服務渠道，形成相關制度。對關系民生的城市重大事項，要通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網(wǎng)絡征詢、問卷調(diào)查等多種方式廣泛聽取公眾的意見建議。城市政府及相關部門還可以創(chuàng)新機制，吸收公眾參與城市治理，采取定期召開聯(lián)席會議等形式與社會組織之間建立經(jīng)常、有效的溝通和聯(lián)系。
（五）加強信息公開，推進城市治理陽光運行
完善城市治理機制，應當推進城市規(guī)劃建設管理工作協(xié)同發(fā)展，廣泛聽取公眾意見，主動接受公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督。要提高城市規(guī)劃建設管理的協(xié)同性。城市規(guī)劃、建設、管理是一個有機整體，三者相輔相成，共同指向完善城市功能。城市規(guī)劃要體現(xiàn)前瞻性和科學性，統(tǒng)籌安排、合理布局各類市政公用設施和公共服務設施，避免缺項漏項。城市建設要嚴格落實城市規(guī)劃要求，按照標準進行建設，實現(xiàn)各類設施適用、經(jīng)濟、安全、綠色。城市管理要以提升城市生活品質(zhì)為目的，保障各類設施運行順暢、發(fā)揮功能，并及時對城市規(guī)劃、建設實施情況進行評估和反饋，推動城市規(guī)劃、建設科學合理，促進城市功能完備，從源頭上減少違法情形，化解矛盾糾紛，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境。積極推進城市規(guī)劃建設管理工作信息公開，及時回應公眾關切，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在城市規(guī)劃、城市設計和公共建筑設計方案制訂過程中，要按照相關法律法規(guī)的要求，采取論證會、聽證會或者其他方式廣泛征求專家和公眾的意見，并按規(guī)定公告告知。建立健全公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督機制，暢通群眾反映問題和表達意愿要求的渠道，修改完善方案，改正工作偏差，提高城市規(guī)劃建設管理工作水平。同時，充分發(fā)揮媒體監(jiān)督作用。對新聞媒體反映的情況和問題，城市政府相關部門應當及時調(diào)查核實，依法作出處理，并將調(diào)查結(jié)果和處理結(jié)果向社會公布。
（六）加強宣傳引導，倡導城市文明新風尚
一方面，要加大輿論宣傳力度。高度重視新聞媒體在城市治理中的重要作用，通過大力宣傳加強城市規(guī)劃建設管理工作的重大意義和工作成效，樹立正面典型，凝聚正能量，營造全社會共同關心、支持和參與城市規(guī)劃建設管理工作的良好氛圍。另一方面，要組織好世界城市日、世界住房日等主題宣傳活動。世界城市日是我國在聯(lián)合國推動設立的第一個世界日，第68屆聯(lián)大通過決議，決定自2014年起將每年10月31日設為世界城市日，以促進各國加強城市可持續(xù)發(fā)展領域國際合作。1985年第40屆聯(lián)大決議確定每年10月的第一個星期一為世界住房日，目的是喚起人們對人類居住環(huán)境和人人享有適當住房基本權(quán)利的關注，呼吁各國政府重視住房及相關問題，并為解決這些問題作出積極努力。世界城市日、世界住房日的設立，搭建了高層次、綜合性的城市治理主題宣傳活動平臺。各地應當以此為契機，廣泛開展以城市文明為主題的宣傳教育和實踐活動，倡導城市文明新風尚。
