“多規合一”謀雙贏
行業動態
03-28
2016
寫入今年政府工作報告的“促進‘多規合一’”，引起了人大代表的廣泛關注。推進“多規合一”，是深化改革的一項要務，是改革規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎，可以實現國土空間集約、高效、可持續利用，實現“雙贏”。
改革試點初見利
多年來，我國的規劃體系建設雖然成效顯著，但是也存在諸多問題：各部門牽頭編制的規劃自成體系、相互掣肘，嚴重影響管理效率；各類規劃期限、用地分類和數據基礎不統一，成果表達不一致；一些地方規劃重局部輕全局、重當前輕長遠，各行其是，貪大求洋；空間規劃的權威性普遍不足，規劃朝令夕改；有的規劃定位不清，既增加了管理成本，又制約了市場配置資源的作用……
為此，2013年中央城鎮化工作會議提出，要在縣市探索國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等“多規合一”。
“作為全國惟一一個省域‘多規合一’改革試點，我們已經交出了成績單。”全國人大代表、海南省省長劉賜貴說。
“啟動‘多規合一’改革，是省委、省政府以制約海南發展的問題為導向，把全省作為一個大城市來統一規劃的重大決策。”劉賜貴介紹，海南在“多規合一”改革中取得了一些成效：一是有效消除了“規劃打架”的矛盾，實現了相互間有機銜接；二是嚴守生態底線，把生態紅線落實到每個圖斑和地塊上；三是在編制規劃的過程中謀劃海南的發展，厘清了支撐海南發展的新業態和經濟增長點，確定了重點培育和壯大的12個產業，在六類園區里集中集聚發展；四是探索最大限度簡化審批手續，以規劃代替立項，以園區整體環評代替單項環評。
“我們的最終目的，就是要在‘多規合一’指導下實現生態環境和經濟社會發展的‘雙贏’。”劉賜貴說：“‘多規合一’是海南省發展的現實訴求，也是長遠需要，其目的就是更好地發揮海南省生態環境、經濟特區、國際旅游島三大優勢。”
全國人大代表、江蘇省淮安市委書記姚曉東表示，作為全國28個“多規合一”試點市縣之一的淮安，“多規合一”試點實施方案已經通過了國家有關部門的審批，并且在“十三五”規劃編制當中已運用了前期成果。
目前，淮安已經在國土、城市、環境等規劃上推行融合，還為此成立了規劃委員會，作為統籌多種規劃的高位協調機構，實現一個市一本規劃、一張藍圖，解決原來各種規劃自成體系、缺乏銜接甚至相互沖突等問題。
姚曉東說：“‘多規合一’就是以主體功能區規劃為基礎，把城鎮體系規劃、土地使用規劃、產業發展規劃等其他專項規劃在一張圖上融合，也就是一張圖管規劃、一張圖管發展。”
抓準關鍵再深入
“事關我國城市發展關鍵內容的主要有兩個規劃：一個是城市總體規劃，另一個是土地利用規劃。這兩個規劃的綜合作用，決定一個城市的發展和建設空間。但是，在實際執行過程中，經常出現兩個規劃不協調統一甚至產生矛盾的情況。”全國人大代表，天津市規劃局副局長、濱海新區規劃和國土資源管理局局長霍兵介紹說。
根據現行行政管理體制，城市總體規劃的制定、執行、落實以及對違反城市總體規劃行為的執法、處罰權，歸城市規劃主管部門所有。而地方國土資源主管部門，則主要負責耕地保護、土地開墾、整理、交易、執法等方面的工作，同時負有編制和執行土地利用規劃的職能。
日前出臺的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干指導意見》提出，要在有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一，從而達到“兩個規劃一個部門”的效果，強化城市建設發展中的“規劃剛性”。其最終目的還是要提高政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用，同時改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系。
改革應抓住關鍵，避免簡單問題復雜化。霍兵認為，“多規合一”的重點還應該在空間規劃上。
“其實，目前規劃的矛盾沖突主要發生在土地規劃和城鄉規劃之間，銜接協調也主要針對這兩類規劃，應將工作重心及時調整到這兩類規劃上。”霍兵說，這兩類規劃都是對空間進行劃定的、比較直觀的規劃，應該從技術方法和管理手段上進行統一，便于城市的管理工作。
此外，霍兵還強調，未來要推動“多規合一”取得實質性突破，既有賴于發展新理念的強化，也有賴于空間規劃體制改革的整體推進，更要依賴于相關法制的健全。
“‘多規合一’后形成的規劃應該叫什么要明確。”霍兵認為，推進“多規合一”試點工作的同時，應該同步開始空間規劃立法工作。“立法需要固定的程序和一定的時間，等試點成果出來，需要在全國推廣實施時再開始立法，就太晚了。”
要把“多規合一”工作納入法治化軌道予以推進，通過整合形成的一本規劃、一張藍圖，通過立法形式將其確定下來，持之以恒地加以落實。霍兵建議，法律保障的健全，可以先從地方做起。“各地可以先出臺相關的條例、準則，確保規劃的貫徹實施。”
城市是經濟社會發展的載體，規劃的最終目的是要為人們創造良好的人居環境。隨著城鎮化發展從速度向質量的轉變，規劃需要改革創新，實現轉型升級，從擴張為主轉變為效益優先。作為改革創新具體措施的“多規合一”，已經試點起步，期待更深入的推進。
