PPP模式在城市內河整治中的應用
行業動態
11-11
2015
改革開放以來，我國經濟社會的發展取得了舉世矚目的成就，城鎮化水平不斷提高，城市規模日益擴大。與此同時，城市內河的污染狀況也日益嚴重。在許多城市，內河成了城市生活污水和工業廢水的排污管道，水質、流域生態環境遭到嚴重破環，淺層地下水也受到不同程度的污染。城市內河的生態環境問題已經影響到整個城市的形象和未來的發展。
2015年8月27日召開的第十二屆全國人大常委會第十六次會議上，副委員長陳昌智代表《水污染防治法》執法檢查組，向大會作關于檢查《水污染防治法》實施情況的報告，曬出問題清單。
根據報告的情況，不容樂觀的現實是，2014年，全國地表水國控斷面中，9.2%為劣V類水質，基本喪失水體使用功能；24.6%的重點湖泊呈富營養狀態，不少流經城鎮的河流溝渠黑臭，近海海域污染不容樂觀。2014年，環境保護部直接調查處理的重大及敏感突發環境事件中，超過60%涉及水污染。
城市的內河整治，是一項投入巨大、技術要求復雜、建設與管理并重的工程。單純依靠政府大包大攬，在當前各地財政壓力巨大的現實情況下，已經難以為繼。在這種狀況下，如何加快城市內河綜合治理,改善城市水環境，提升水污染防治能力與效率，已經成為擺在很多城市管理者面前亟待解決的難題。
今年5月，財政部、環境保護部聯合印發了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺，在水污染防治領域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，對提高環境公共產品與服務供給質量、提升水污染防治能力與效率具有重要意義。
當前PPP模式在城市內河整治領域的探索運用中，寧波和南寧兩地為國內其他城市作出了典范。
寧波模式
早在2011年，寧波市就通過PPP模式進行了內河水質養護提升工程試點，積累了初步的經驗和成果。2013年5月，寧波市選取了中心城區38條內河共82萬平方米水域作為試點范圍，以政府購買水質養護提升服務的模式面向全國公開招標，吸引社會資本的參與。
寧波市按行政區劃將城市內河劃分為海曙、江東和江北3個標段。根據PPP模式的要求，項目前期所有資金、設備及人員管理費用的投入，由中標社會資本方支付。與此同時，政府方引入獨立的第三方檢測公司，在項目標段河道設置相應的監測點，定期采集水樣進行檢測分析并出具檢測報告，政府方按照實現約定的標準對檢測結果進行考核，并相應給付購買服務費或扣罰費用。
在PPP探索的過程中，寧波為解決城市內河整治問題走出了一條可行路徑。政府擺脫了以前既當運動員又當裁判員的尷尬角色，巧妙地規避了自我更新內生動力不足、管理理念落后的劣勢。如果寧波依然采用以前政府包攬的方式，政府將不僅承擔高額財政負擔，還要承擔巨大的不確定性風險。通過PPP模式，政府和社會資本各司其職，做各自擅長的工作，合理分擔風險，政府降低了成本，社會資本也獲得了收益。
南寧那考河模式
另一個在今年廣受關注的項目是廣西南寧那考河流域治理PPP項目。作為今年全國第一個動工的內河整治項目，它打包了河道整治、污水處理廠、沿岸景觀建設等內容，綜合治理河道全長6.6公里，項目總投資10億元，建設期2年，運營期8年。社會資本由競爭性磋商方式進行選擇，政府以按效付費的方式，通過績效考核逐年支付服務費。項目已于今年上半年開工，預計將在2016年底完成并投入運營。
當前，PPP模式在內河整治中的運用仍處于探索階段。寧波和南寧兩地的實踐，為這一模式的探索提供了參考。以PPP模式進行城市內河整治，可以實現政府和社會資本的雙贏。從政府的角度講，通過引進社會資本進行內河整治，可以充分發揮社會資本在整治技術、管理效率等方面的優勢。在節約資金、減輕財政壓力的同時，還能提高城市內河整治的效果；從社會資本的角度來說，城市內河整治項目相對投入較少，投資回收期較短，市場潛力巨大，參與此類項目非常有利于中小民營企業的發展。
但在內河整治PPP項目的實際操作中，也存在著一些不容忽視的難點。
首先是商業模式的選擇。單純的內河整治實際上是一項公益性事業，若單靠政府補貼的方式，會對財政造成較大的負擔。因此，如何選擇或創造一種合理的模式，使此類項目在商業上具有可行性至關重要。
其次是內河治理的技術要求高，投入大。過去的河道治理是采用截污方式，清淤、引水、建立污水廠、治理污染源，相對簡單粗暴。而現代城市建設的要求不僅僅是要截住污染，還希望能建立健康的生態圈和良好的環境。比如南寧那考河運用的“海綿城市”理念，城市能夠通過自身的調節機制來適應外部的環境變化，像海綿一樣擁有彈性。而這樣的要求必然意味著更先進的技術、更強大的社會責任感，以及更多的資本投入，這對于社會投資人提出了更高的要求。有人曾對江蘇、浙江、珠三角等地進行調研，預計每條黑臭城市河道長度平均約為2公里～4公里，通過傳統方式每公里整治資金約為2000萬元～4500萬元。而采取了“海綿城市”建設方式的南寧那考河流域治理，每公里的投資達到了1.5億元。
最后，河道是一個開放的區域，水質變化受周邊環境因素的影響較大，但現在許多城市由于行政條塊分割，都實施河道包干，這不利于內河流域的整體治理。
因此，在考慮采用PPP模式進行城市內河的綜合整治時，為確保項目的成功實施，在商業模式的選擇上，根據《關于推進水污染防止領域政府和社會資本合作的實施意見》，可以用經營性項目補貼公益性較強的治理項目。比如，地鐵的軌道 周圍土地開發的捆綁開發模式；惠安、南安的流域整治項目采用捆綁招商也取得了良好的結果。
另外，在采用PPP模式進行內河整治中，要確保引入的社會資本具有成熟專業的技術和強大的融資能力。同時，政府最好引進第三方專業咨詢機構完成項目前期的運作模式、招商設計、財務測算等工作，確保有效投入、合理支出。
同時，在內河的綜合治理中，要制定好監管考核機制，建議由當地政府組建專門的領導小組，針對城市內河的整體治理進行統一監管。這樣可以提高運營和監管效率、及時發現和解決問題。
在未來若干年內，環保治污將是我國的一個大產業，據統計，僅污水治理一項的投資需求即高達6萬億元之巨，而其中20%以上可以采用PPP模式，推廣前景十分廣闊。目前國內在內河整治領域社會資本介入的較少，可供借鑒的案例也不多，如何引入社會資本并考核監管付費，都需要不斷的探索。但寧波和南寧模式，無疑是以PPP模式進行城市內河整治可供參考的案例，值得作進一步的跟進與剖析。
